Selon le calendrier prévisionnel officiel (1), la nouvelle Commission devrait être investie vers le 20 décembre 2024 après un vote d’approbation du Parlement européen suivi d’une nomination formelle par le Conseil européen.
En vertu de l’article 17§7 du Traité de Lisbonne TUE, cette nomination devrait clore une procédure de plusieurs étapes comportant notamment le choix et l’élection du Président de la Commission (prévu vers le 19 septembre 2024) ainsi que le choix des membres du collège par le Conseil puis leur audition par le Parlement européen (prévus pour Octobre/Novembre).
En amont et en marge de ces étapes officielles, des négociations et consultations devraient avoir lieu tant au sein du Conseil européen que du Parlement - ainsi qu’entre ces deux Institutions.
Mais c’est le résultat des élections européennes des 6/9 Juin qui marquera le point de départ politique de cet exercice et en influencera le déroulement.
Profondément modifiée par le Traité de Lisbonne à partir de janvier 2009, cette procédure a été pleinement appliquée à deux reprises pour les Commissions Junker (2014) et Von der Leyen (2019).
Le but de la présente note est de rappeler les dispositions précises du Traité de Lisbonne en la matière - fruits de compromis et d’équilibres politiques délicats - et d’apprécier dans quelle mesure leur mise en oeuvre effective par les Gouvernements et les Institutions respecte à la fois la lettre et l’esprit des règles fixées par ce Traité. On s’inspirera pour cela tant de l’expérience passée que des informations disponibles sur la préparation de nomination de la prochaine Commission (2).
Cette analyse s’articule autour des trois principales étapes de la procédure :
La nomination du Président
Le choix des membres
L’organisation du collège
L'élection du Président
Le choix du candidat-Président appartient au seul Conseil européen qui doit « tenir compte du résultat des élections européennes ». Il statue à la majorité qualifiée de ses membres. Il propose ensuite son choix au Parlement qui se prononce à la majorité de ses membres (cad au moins 360 voix). Des consultations préalables entre les deux Institutions sont formellement prévues (3).
Si cette procédure a bien été globalement respectée lors de la nomination du Président Junker en 2014, elle a connu quelques dérives pour celle de la Présidente Von der Leyen en 2019. Le Parlement a alors tenté d’imposer son propre candidat en la personne du président du parti majoritaire (PPE) issu des élections. D’autre part, le choix final de Mme Von der Leyen par le Conseil européen ne semble pas avoir fait l’objet des consultations préalables mentionnées ci-dessus.
Le choix du futur Président fin 2024 pourrait accentuer ces dérives. Avant même les élections, les négociations officieuses entre les gouvernements (au niveau diplomatique) sont déjà bien entamées et reprises par les médias. Plusieurs candidatures ont été annoncées dont celle de la Présidente sortante - encore en fonction...
De fait se crée l’impression que les gouvernements assimilent le choix de la présidence de la Commission à celui des hauts responsables d’autres organisations européennes ou internationales - voire l’incluent dans une forme de partage global des postes à ce niveau. Une telle approche n’est conforme ni à la lettre ni à l’esprit du Traité.
Plus gravement, les gouvernements en place tentent ainsi d’obtenir en amont des gages du futur Président tant sur ses orientations politiques que sur le choix des membres du collège et sur la répartition des portefeuilles au sein du collège (voir ci-dessous). Ils affaiblissent ainsi un principe cardinal : celui de l’indépendance de l’Institution vis à vis des États membres.
Le choix des membres
Le choix préliminaire est fait « sur la base des suggestions faites par les États membres » et la liste des commissaires est établie « d’un commun accord avec le Président élu » de la Commission. Il est basé sur « les compétences générales et l’engagement européen » des candidats qui doivent , par ailleurs « offrir toutes garanties d’indépendance ».
L’interprétation de ces dispositions en 2019 semble déjà avoir été quelque peu laxiste. Les critères rappelés ci-dessus (notamment celui d’indépendance) n’ont pas toujours été respectés. Les gouvernements ont d’autre part considéré que leurs « suggestions » de candidatures nationales équivalaient à un quasi choix discrétionnaire et sans appel de leur part. L’influence de la Présidente élue sur ces choix s’est révélée marginale.
Pour 2024, cette dérive semble devoir s’aggraver. Bien en amont des élections et du choix du Président élu, la plupart des chancelleries ont déjà annoncé plus ou moins ouvertement leurs probables candidats - choisis en fonction des équilibres politiques du moment dans chaque pays et sans considération particulière pour les critères fixés par le Traité. Ils créent ainsi une situation de fait qui risque de mettre en doute la légitimité et l’indépendance du collège ainsi d’ailleurs que l’autorité de son Président.
Cependant, en 2024 comme en 2019, le rôle du Parlement pourrait permettre d’atténuer ces dérives. Il lui revient en effet in fine d’approuver non seulement la nomination du Président mais aussi celle de l’ensemble du collège. L’expérience a montré que le Parlement - à travers la procédure des « auditions individuelles » - était en mesure de contester certaines candidatures jugées inappropriées. La perspective de ce « screening » très élaboré pourrait à nouveau s’avérer dissuasive dans certains cas limites. À condition toutefois que cette procédure (non prévue par le Traité) ne soit pas indûment influencée par des considérations politiques à caractère partisan (comme ce fut le cas en 2019) et qu’elle se limite réellement à l’appréciation des critères fixés : compétence, engagement européen, indépendance.
Une mention particulière doit être faite au sujet du Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères : l’actualité la plus récente a montré l’importance de préserver son indépendance face aux divisions nationales qui paralysent le Conseil. Nommé par le Conseil européen avec l’accord du Président de la Commission, il doit encore être investi par un vote du Parlement (en même temps que l’ensemble du collège). L’Assemblée dispose ainsi d’un moyen de contrôle sur l’attribution de ce poste et de cette fonction stratégiques à une personnalité capable d’assumer une telle responsabilité - ainsi que l’a fait le Haut Représentant sortant.
L’organisation du collège
On entend ici par « organisation » la nature et l’étendue des portefeuilles (politiques agricole, régionale, sociale, etc …) de chaque « commissariat » et leur répartition entre les membres du collège. Le Traité attribue cette responsabilité au seul Président. Elle est prévue par les Traités dans un article distinct de celui relatif à l’élection de la Commission (4).
Or on sait que ces “portefeuilles” ont été en 2019 largement pré-négociés au sein du Conseil - et en partie imposés à la Présidente élue - en même temps que l’adoption de la liste des membres. Le Conseil a même cherché à influencer a priori l’organisation du collège quant au nombre et la répartition des Vice Présidences. Dans une certaine mesure, le Parlement a aussi cherché à s’immiscer dans cet exercice.
D’ores et déjà, il apparait que cette dérive puisse s’accentuer en 2024. Plusieurs gouvernements ont déjà - avant même les élections - fait connaitre leurs « préférences » quant au portefeuille revendiqué pour leur candidat pré-désigné (voir ci-dessus). Il est d’ailleurs probable que les chancelleries (en la personne des « sherpas ») sont déjà à la manoeuvre pour tenter d’organiser un exercice qui s’avèrera d’une redoutable complexité … et qui n’est pas de leur compétence.
Le résultat risque d’être non seulement une attribution sub-optimale des responsabilités au sein du collège mais aussi un affaiblissement de l’autorité du Président sur l’ensemble de l’Institution.
Au total, on ne peut manquer de constater à quel point des dérives croissantes ont éloigné cette procédure des règles précises fixées par le Traité. Celles-ci ont pourtant une valeur et une autorité de nature constitutionnelle. Elles déterminent en réalité - dès le début de l’exercice - la répartition et l’équilibre des pouvoirs entre les Institutions et notamment - rappelons-le - le principe central de l’indépendance de la Commission. Elles sont donc d’application stricte et leurs modalités de mise en oeuvre - fussent-elles prises de commun accord - ne peuvent pas avoir pour effet de les dénaturer. À cet égard, d’éventuels litiges qui seraient soumis à l’arbitrage de la Cour de Justice pourraient aboutir à l’invalidation de tout ou partie de la procédure.
Plus généralement, on voit que cette involution résulte d’une excessive « politisation » de cette procédure - aux deux sens du terme : celui des oppositions /rivalités entre les États ainsi que celui des affrontements partisans et idéologiques. Deux phénomènes que les règles très précises du Traité ont précisément pour objet d’éviter. D’autre part, la « démocratisation » de l’exercice à travers l’intervention du Parlement ne devrait pas aboutir à accentuer cette dérive mais au contraire à y faire obstacle.
Cette politisation est susceptible d’embarrasser, de retarder et même de bloquer l’entrée en fonction de la prochaine Commission - provoquant ainsi une grave crise politique interne pour aboutir éventuellement à la nomination d’un exécutif affaibli, contesté voire délégitimé. Dans la situation actuelle prévalant tant au sein de l’Union que dans son environnement international, un tel blocage pourrait avoir de sérieuses « unintended consequences ».
La première exigence serait, dès le début de la procédure, de doter cette Commission d’un Président doté d’une autorité morale, d’une expérience et d’un engagement incontestables - libre de liens nationaux aussi bien que partisans. Il serait ainsi en mesure de jouer pleinement le rôle que lui attribue et lui confie expressément le Traité à la fois dans la composition et l’organisation du collège mais aussi dans la direction de l’Institution tout au long de son mandat. Une telle personnalité serait aussi susceptible de gagner l’estime - et le cas échéant le soutien - de l‘opinion publique au niveau européen.
Tout ceci indique que la nomination de la prochaine Commission ne se fera pas tout à fait dans l’ordre et selon la règle qu’envisageaient les auteurs du Traité. Les circonstances politiques du moment qui affecteront les élections (montée des extrêmes au sein même de l’Union et graves crises internationales) compliqueront aussi l’exercice. Certes, sur la base d’un « acquis considérable » et appuyée sur des services administratifs permanents et solides , l’Institution Commission est résiliente. Mais sans doute des leçons devront être tirées pour l’avenir - notamment dans la perspective redoutable d’une UE 36 ou 37 qui exigera une réforme plus large de l’organisation institutionnelle de l’Union.
Jean-Guy Giraud
27 - 06 - 2024
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(2) nous reprenons ici certains éléments d’une précédente note relative à la nomination de la Commission en 2019 : https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2024/762293/EPRS_ATA(2024)762293_EN.pdf
(3) voir la déclaration n° 11 annexée au Traité : https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0002.02/DOC_5&format=PDF
(4) article 17§6 b) et c) : « Le Président décide de l’organisation interne de la Commission « et « nomme des vice-présidents parmi les membres ».
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